第四章 行政法律關係
第一節 行政法律關係之一般理論
傳統的行政法理論係以「行政行為」為中心來開展（所謂「行政行為形式理論」），因此在處理具體個案時，往往須先確定在該案件中有何行政行為。同時，「行政行為形式理論」也致力於將行政行為類型化，明訂其要件與法律效果。晚近出現所謂「法律關係理論」，極力主張應將行政法的理論，由以往以「行政行為」為中心，改為以「法律關係」為中心，此即所謂「法律關係理論」。
支持「法律關係理論」者，認為「法律關係理論」有三個優點：
- 提昇民主法治國家人民的法律地位，使之與國家等行政主體並列。因為行政與人民為對等關係，而非上下隸屬關係。簡言之，非權力關係，而係法律關係。
- 增強行政法學作為規範科學對於法規範的理解。
- 提供法學完整觀察行政事實的體系。
上述學者認為，行政行為形式理論有以下缺失：
- 僅觀察行政部門的行為
- 點式思考
- 人民的主體性、參與性不足
- 主要考慮雙邊關係、欠缺對於多邊關係的關照
本文評析：法律關係概念的多樣性
雖然行政處分僅係針對某一時點的行為，不若法律關係的持續性；但畢竟吾人解決行政法律問題仍係以行政行為之性質及其合法性的探究為中心，因而「行政行為」的探討仍無可取代。且鎖定行政行為，不表示吾人將只鎖定某一時點來觀察，而不再將該案件的全盤始末瞭解一遍。本文認為，「法律關係理論」與「行政行為形式理論」具有互補性，吾人需有法律關係作為基礎才能作出各類行政行為，而行政行為的作成又創設了另一層的法律關係。
一、「法律關係」之概念
所謂「法律關係」係指法律主體與另一法律主體之間或法律主體與某物之間，基於一則具體的案例事實在法律上所產生的關聯性。此一定義中所提到的「法律主體與某物之間的關聯性」，其精確含意係指法律主體與另一法律主體相互間，由於某物所產生的法律上關聯性；法律關係的核心要素通常是權利與義務。例如由於某建築物有傾倒之危險，使其所有人負有拆除的義務，這便是所有人與建築物所在的地方政府間因為該建築物而產生的法律上關聯性。
法律關係不僅可由單一的公權利所構成，也可以建立在多數的公權利之上。例如，存在於公務員與國家間的法律關係，不僅可以由單一的薪俸請求權所構成，也可以由公務員與國家之間各種權利義務的整體所構成。換言之，吾人既可以就公務員權利義務關係之整體提起法律關係確認之訴，亦得就該法律關係之一部分請求確認。
二、行政法律關係之主體
行政法律關係之主體可以是公法人、行政機關、自然人或私法人，甚至是非法人團體。行政法律關係的發生，是否至少有一方應為公法上之主體？私人間亦得發生行政法律關係，但應有法律之明文規定，例如土地稅法§3：
地價稅或田賦之納稅義務人如左：
一 土地所有權人。
二 設有典權土地，為典權人。
三 承領土地，為承領人。
四 承墾土地，為耕作權人。
前項第一款土地所有權屬於公有或公同共有者，以管理機關或管理人為納稅義務人；其為分別共有者，地價稅以共有人各按其應有部分為納稅義務人；田賦以共有人所推舉之代表人為納稅義務人，未推舉代表人者，以共有人各按其應有部分為納稅義務人。
李建良認為，雇主與勞工訂定契約，約定由雇主全額負擔勞保費用，亦屬之。本文認為此一說法有疑義，因為此一約定既然無法律依據，則其是否能拘束行政機關，或只能在私人間發生效力？值得探究。
三、行政法律關係發生之原因
行政法上法律關係之成立，有直接基於法令之規定者，也有因為行政處分、行政契約或事實行為而成立者，甚至可以基於「不作為」而成立。
（一）因法規規定而直接發生
因法規規定而直接發生者，原則上係抽象法律關係。但特別情形下，亦發生具體的法律關係，例如全民健保法§11-1，但健保同時也是行政契約關係。
第10條 具有中華民國國籍，符合下列各款規定資格之一者，得參加本保險為保險對象：
一 曾有參加本保險紀錄或參加本保險前四個月繼續在臺灣地區設有戶籍者。
二 參加本保險時已在臺灣地區設有戶籍，並符合第八條第一項第一款第一目至第三目所定被保險人。
三 參加本保險時已在臺灣地區辦理戶籍出生登記，並符合前條所定被保險人眷屬資格之新生嬰兒。
*
第11條 有下列情形之一者，非屬本保險保險對象，已參加者，應予退保：
*
第11-1條 符合第十條規定之保險對象，除第十一條所定情形外，應一律參加本保險 。
而若法律關係的發生原因為「行政命令」，而非「執行該『行政命令』的『行政處分』」，這種類型的行政命令由於無需仰賴「行政處分」的執行便能發生效力，被稱為「自動執行規範」（self-executing-Normen）。
（二）因行政處分而發生
召集令、裁罰處分、任官令（須經同意）
（三）行政契約
和解契約、前述田賦約定契約、停車場代金契約
（四）事實行為
警車撞人等國賠事件；另李建良以水土保持法26條所規定之強制徵用損失補償制度為例，此時強制徵用有無行政處分的性質？
為保護公共安全，實施緊急水土保持之處理與維護，主管機關得就地徵用搶修所需之物料、人工、土地，並得拆除障礙物。
前項徵用之物料、人工、土地及拆毀之物，主管機關應於事後酌給相當之補償。對於補償有異議時，得報請上級主管機關核定之。
（五）行政法院裁決
四、行政法律關係之分類
（一）由「規範對象」來區別
- 屬人性的行政法律關係（Verwaltungsrechtsverhältnisse höchstpersönlicher Natur）
所謂「屬人性法律關係」係指與當事人之特質有密切關聯之行政法律關係，例如「就學法律關係」、「服公職法律關係」以及「領取社會救助之法律關係」等。 - 屬物性的行政法律關係（sachbezogene Verwaltungsrechtsverhältnisse）
所謂「屬物性的行政法律關係」係指基於標的物之特性所產生之行政法律關係，例如違建拆除義務，又例如建築線的劃定。
區別實益：法律關係之「可繼受性」（Nachfolgefähikeit）
屬人性之行政法律關係因與當事人之本身密不可分，因而不具有「可繼受性」；至於屬物性之行政法律關係既然係基於物之特性而發生，也將隨著標的物所有權之移轉而轉移。
（二）由存續久暫來區別
- 一時性行政法律關係（kurzeitige Verwaltungsrechtsverhältnisse）：一時性之法律關係僅存在於短暫的時間，並不持續發生。例如警察為維護治安所為之下列措施所建立的法律關係，如臨檢、盤查、搜索等。
- 持續性行政法律關係（Dauerverwaltungsrechtsverhältnisse）：
持續性行政法律關係將維持較長的時間存在，且在當事人間將存有多重的法律關聯性。例如：
（1）屬人性：就學關係、兵役關係、服公職關係；
（2）公營造物使用：供水關係、供電關係、垃圾清運關係？（在採付費垃圾袋措施的地區，缺乏持續性的垃圾清運法律關係）
區別實益
在「持續性法律關係」事件中，吾人應長時期追蹤、觀察法律關係之演變，一旦法定要件有所改變，即應為適度處置。
（三）由規範「面向」之數量來區別
- 雙方法律關係：由單一立場之當事人與行政機關所構成。
- 三（多）方法律關係：存在有利害關係相反（利益衝突）之二方私人，與行政機關構成三方關係。此處所謂「三」方關係，係指鼎足而三；但並非指數量上有三人，而是立場上有三方。
五、行政法律關係之消滅
- （一）因主體之死亡或解散：但應留意可繼受性之問題
- （二）因標的物之滅失：屬物性法律關係
- （三）因行政處分：例如當某一行政處分被「撤銷」或「廢止」時。
- （四）因履行
- （五）權利拋棄
- （六）因時間經過
- （七）狀態責任將因責任聯繫因素的喪失而消滅；反之，行為責任不因聯繫因素的改變而有所影響。
六、行政法律關係的繼受問題
（一） 一般理論
究竟法律關係得否繼受？更具體的問，一項權利、義務得否轉移由他人擁有或承擔，是頗為重要的法律課題。我國法對此問題通常並未規範，僅能在學理上進行探討。李建良提出關於行政法律關係得否繼受之思考層次：
1. 是否發生可能繼受的情事？概括繼受或個別繼受？
例如個案中若發生「買賣」、「繼承」或「法人合併」等情事，就可能引發法律關係繼受之結果。而概括繼受係指當事人之權利義務概括地由其他法律主體承接，例如繼承或法人合併。至於個別繼受則係指個別權利義務經由單獨法律行為之轉移。
2. 系爭義務是否具有「可繼受性」？
針對此一問題，又可分為以下四點來探討（四項判斷指標）：
抽象責任、具體責任
抽象責任不隨同移轉；具體責任得被繼受。法律責任區分為狀態責任與行為責任
如前文所述，所謂狀態責任係指法令為了處理某一違反法秩序的狀態，依法令之規定，課與具有聯繫因素之人（例如所有人、管理人等）一定之義務；至於所謂行為責任，係法令針對行為人之行為所課予之責任。
行為責任之目的主要在於追究行為人從事相關行為之法律責任，因而即使在行為後，相關物品已經移轉為其他人所有，行為責任亦不因而轉移。
狀態責任起因於標的物違反法律秩序之狀態，因此與該標的物密不可分。若標的物所有權移轉後，後手之所有權人基於狀態責任之法理，應承接該項狀態責任。但後手究竟經由何種方式成為該狀態責任之責任人，有二種不同的論述方式： a. 狀態責任為屬物性法律關係，不具有一身專屬性，具有可繼受性，因而得由標的物之後手所有人承接法律關係。 b. 標的物所有權人一旦轉讓其該物之所有權，即因不再是所有權人而喪失聯繫因素，而不再背負狀態責任；繼受權利標的物者之所以有背負狀態責任，係原發性的基於該標的物之狀態、所有權歸屬之聯繫因素以及法律規定。是否具有一身專屬性
法律責任若具有一身專屬性，即不具有可繼受性。所謂「一身專屬性」係指行政法上之義務與義務人緊密聯結，以致於當義務人轉換時，原本之法律目的無法達成之特性。選舉、服公職、就學、服兵役、納稅等法律關係均具有一身專屬性；罰鍰制度之目的在於裁罰行為人，因而罰鍰繳納義務亦具有一身專屬性，僅於義務人死亡時可以追及至遺產，或義務人為法人，於法人合併時由合併後存續之法人繼受。此外，行政執行的措施也具有一身專屬性，特別是怠金。
不具有一身專屬性之法律關係例如清理廢棄物之義務，物之返還義務等。非一身專屬之法律關係原則上得繼受；但原則上僅於發生概括繼受原因時，才有繼受之問題。一般而言，人民不得經由個別法律行為而轉讓法律關係，僅得於法律有特別規定時方可。例如「事業」雖得將廢棄物之處理委由專業機構為之（廢清28）；但此項責任並未因而移轉由該環保機構承擔（廢清30：連帶負責）。個別繼受、概括繼受；法人與自然人之繼受
台南中石化安順廠戴奧辛汙染案，環保署與中石化公司纏訟多年，最高行政法院日前判決，指中石化安順廠的前所有人台鹼公司是汙染行為人，承接自台鹼公司的中石化公司，須概括承受台鹼公司權利與義務。
商號變更負責人及名稱後，新商號為新成立之獨立營業體，不承受前手之法律責任？
本案的關鍵在於獨資商號變更名稱與負責人後，是否與原商號不具有同一性，因而無須承擔原商號之法律責任？曾有實務見解認為，商號既然已經變更名稱與負責人，其經營主體已經不同，更名後之商號不承受原商號所承擔之法律責任。
因此在實務上，違法被課予法律責任之商號，往往藉由更換名稱與負責人，以逃避法律責任。況且在現行法之下，商號即使變更名稱與負責人，其仍得援用原有之營利事業登記證，無庸重新申請。因此，為杜絕此類的法律漏洞，應認為商號變更名稱與負責人後，仍與原商號具有同一性，需承受原商號之法律責任。
3. 系爭義務之繼受有無法律上之依據
（二）行政罰債務之繼承
承以上所述，罰鍰制度之本質在於針對違反行政法上義務之行為人，藉由制裁措施之課予，達到警惕與預防之作用。其具有「行為責任」、「一身專屬性」以及「不可繼受性」等特質。
有關行政罰債務可否繼受之問題，應先區分為不同的情境：
- 行為後、裁罰處分做成前行為人已經死亡